En Chile, la vejez de millones de personas depende de una paradoja que ya no admite demasiados rodeos: el país logró construir un poderoso mercado de capitales con el ahorro obligatorio de sus trabajadores, pero una parte significativa de esos mismos trabajadores no consigue financiar con ese ahorro una pensión suficiente. Para comprenderla no basta con observar la rentabilidad histórica de los fondos ni repetir que las personas cotizan poco. Hay que examinar una transformación más profunda, iniciada durante la dictadura: quién pasó a administrar el dinero, quién adquirió poder económico con él, qué riesgos quedaron en manos de las familias y cuánto ha debido intervenir el Estado para que la promesa de seguridad social no termine convertida en una vejez de privaciones.
El episodio que volvió a instalar esta discusión en octubre de 2026 es revelador. Según un análisis publicado el 15 de octubre por Diario Financiero, los contratos de derivados de tasas de interés —conocidos como swaps— registraron una desvalorización estimada de US$11.600 millones en el conjunto de los fondos previsionales entre enero y septiembre; unos US$1.400 millones correspondieron al Fondo E, el más conservador. Las AFP habían contratado instrumentos en dólares por los que recibían una tasa fija y pagaban una variable: ganaban valor si bajaban las tasas estadounidenses de largo plazo, pero estas subieron. La Reserva Federal influye en esas tasas, aunque también pesan las expectativas de inflación y riesgo; el Banco Central chileno incide principalmente en las tasas locales y ya había advertido la elevada exposición a estos derivados. La cifra no representa una pérdida íntegramente realizada en efectivo ni prueba, por sí sola, una infracción. Sin embargo, el Fondo E cayó cerca del 10,4% real en ese período. No hablamos de una inversión voluntaria: hablamos del ahorro obligatorio destinado a financiar la vejez.
Se ha dicho que los fondos D y E tenían prohibido invertir en instrumentos de riesgo. La normativa demuestra algo más complejo: el Fondo D puede mantener entre un 5% y un 20% en renta variable y el E hasta un 5%; además, la renta fija está expuesta a fluctuaciones de tasas de interés. Conservador no significa inmune a pérdidas. Pero precisamente por eso la discusión es más exigente que denunciar una supuesta prohibición absoluta. ¿Fueron prudentes las coberturas y exposiciones asumidas? ¿Se explicó adecuadamente el riesgo a los afiliados? ¿Actuaron oportunamente las administradoras y el regulador? La controversia llevó al Senado a una sesión especial el 27 de octubre. Determinar responsabilidades exige fiscalización, documentación y procedimientos, no sentencias anticipadas. Lo que sí podemos sostener desde ahora es que el costo de una variación adversa recae sobre el valor de los fondos cuya propiedad pertenece a los afiliados, mientras las administradoras cobran por gestionar ese patrimonio conforme a las reglas vigentes.
Para entender el trasfondo hay que volver a febrero del año 2000. El diario El Mercurio publicó una proyección atribuida a la Asociación de AFP según la cual quienes habían cotizado desde el inicio del sistema podían llegar al año 2020 con pensiones equivalentes al 100% de su sueldo, incluso superiores. La afirmación descansaba en supuestos de rentabilidades elevadas y sostenidas, así como en trayectorias laborales sin lagunas. No era una garantía contractual ni una promesa legal individual. Pero sí fue un mensaje de enorme peso público: se presentó como resultado razonablemente esperable de un diseño que aseguraba convertir el esfuerzo de toda una vida en tranquilidad económica. Dos décadas después, esa publicidad merece ser confrontada con los resultados, no rescatada mediante simulaciones excepcionales de trabajadores que nunca estuvieron desempleados, nunca enfermaron y nunca debieron interrumpir sus cotizaciones para cuidar a otros.
El contraste más contundente no proviene de una consigna contra las AFP, sino de la propia Superintendencia de Pensiones. Un estudio oficial sobre personas que se jubilaron por vejez entre 2015 y 2022 y permanecían vivas a diciembre de ese último año calculó una mediana de tasa de reemplazo autofinanciada del 17% de sus remuneraciones de referencia. Para las mujeres fue del 11%; para los hombres, del 27%. Al incorporar las prestaciones estatales, incluida la Pensión Garantizada Universal, la mediana de la tasa de reemplazo total ascendía al 63%. Es decir, el indicador mejoraba radicalmente cuando se sumaban recursos públicos. Confundir ambas cifras conduce a una lectura políticamente conveniente, pero analíticamente falsa: atribuir al ahorro privado un nivel de protección que, en una proporción decisiva, aporta la sociedad mediante el Estado.
Hay todavía un dato que obliga a abandonar los eufemismos. En enero de 2025, la Dirección de Presupuestos informó que el Fisco financiaba el 80% de la pensión final del 60% de la población de menores ingresos; el ahorro contributivo explicaba el 20% restante. La distinción es fundamental: las cuentas individuales no redistribuyen recursos desde afiliados de mayores ingresos hacia los de menores ingresos de una misma generación. La PGU, en cambio, se financia con impuestos y protege incluso a quienes no lograron cotizar, redistribuyendo recursos entre contribuyentes y jubilados, también de distintas generaciones. La reforma de 2025 introdujo solidaridad contributiva mediante un Seguro Social que compensa, entre otras cosas, diferencias de esperanza de vida entre mujeres y hombres, pero mantuvo las cuentas individuales. Persiste así la asimetría que debemos investigar: el mercado administra una enorme masa de ahorro y el Estado continúa financiando una parte sustantiva de la protección en la vejez.
No parece razonable tratarla como un accidente imprevisible. El Decreto Ley 3.500, dictado en 1980, no se limitó a cambiar una fórmula de jubilación. Reemplazó, para los nuevos afiliados, el eje de regímenes de reparto y cajas previsionales por cuentas individuales administradas por sociedades anónimas privadas. Lo hizo en un contexto de transformación simultánea del Código del Trabajo, las relaciones sindicales, la propiedad empresarial y el papel del Estado en la economía. El antiguo sistema tampoco era un paraíso: estaba fragmentado, tenía privilegios sectoriales, problemas de cobertura y dificultades financieras. Pero sus defectos no borran el sentido político de la sustitución. Se pasó de concebir la previsión principalmente como un mecanismo colectivo de protección frente a la vejez a organizarla alrededor de la acumulación patrimonial individual y su inversión en mercados financieros.
Ese giro permitió la formación de una masa de ahorro institucional que contribuyó al financiamiento de bancos, empresas, bonos y acciones, tanto en Chile como en el exterior. Los propios defensores históricos de la reforma destacaron la profundidad que alcanzó el mercado de capitales. La Asociación de AFP reportó para 2025 activos administrados por un monto cercano a US$239.000 millones, equivalente a una proporción muy elevada del producto del país. Sería intelectualmente deshonesto negar que la inversión previsional ha generado rentabilidad real en largos períodos o que esa rentabilidad ha incrementado saldos individuales. La asociación gremial tiene razón cuando recuerda que las lagunas, los bajos salarios, la informalidad y los retiros de fondos deterioran las pensiones. Pero esa explicación, aun siendo parcialmente correcta, no resuelve la cuestión decisiva: después de más de cuatro décadas de funcionamiento, ¿cuál ha sido el resultado general del sistema para quienes efectivamente trabajaron en el mercado laboral chileno, con sus salarios, sus desigualdades y sus interrupciones reales?
Aquí aparece la dimensión de poder que suele quedar fuera de la discusión técnica. Los fondos pertenecen jurídicamente a los afiliados; no son propiedad de las AFP. Pero la decisión profesional sobre cómo se invierten y la influencia que esos recursos pueden ejercer sobre el gobierno corporativo de grandes empresas están organizadas a través de administradoras privadas. La propiedad del ahorro y el poder efectivo de administración no coinciden. Tampoco coinciden los riesgos ni las remuneraciones: las AFP reciben comisiones por sus servicios y obtienen utilidades empresariales cuando su operación es rentable; los fondos pueden subir o bajar y esas variaciones afectan los patrimonios destinados a pagar pensiones. No es exacto decir que las AFP jamás enfrentan pérdidas o que todo riesgo queda siempre socializado. Sí es pertinente preguntar si los incentivos de quienes administran un patrimonio obligatorio están suficientemente alineados con la finalidad social para la cual ese patrimonio fue constituido.
La discusión tiene una historia internacional escasamente conocida. Chile ratificó en 1935 el Convenio 35 de la Organización Internacional del Trabajo sobre seguro de vejez. En el año 2000, al examinar reclamaciones sindicales contra el régimen establecido por el DL 3.500, un comité tripartito de la OIT observó que los convenios examinados exigían administración sin fines de lucro y participación de los representantes de los asegurados. Concluyó que la legislación y la práctica chilenas no garantizaban esa participación. La organización no estaba resolviendo un pleito de intereses entre consumidores y empresas: estaba recordando que la seguridad social posee una dimensión de gobierno colectivo que no se satisface simplemente permitiendo al trabajador cambiarse de administradora.
Sería impropio presentar aquella observación de la OIT como una sentencia que anuló el sistema chileno, o ignorar que esos convenios de 1933 hoy han sido clasificados como instrumentos superados, a la espera de su revisión internacional. Lo importante es que la preocupación no desapareció. En una solicitud adoptada en 2025 y publicada para la Conferencia Internacional del Trabajo de 2026, la comisión de expertos reconoció avances de la reforma chilena de 2025, incluido el nuevo seguro social y la cotización adicional de los empleadores, pero volvió a pedir información sobre las medidas para garantizar la participación de los asegurados en la administración. Casi medio siglo después del DL 3.500, la pregunta por la voz de los trabajadores sigue abierta.
La Central Unitaria de Trabajadores ha planteado precisamente otra arquitectura: un sistema público, solidario y tripartito, con representación de trabajadores y empleadores, y opciones de administración que no obliguen a escoger exclusivamente entre empresas privadas. Se puede discrepar de la propuesta, de sus costos o de su diseño, pero no reducirla a una expresión ideológica carente de fundamento. El problema de quién decide sobre los recursos obligatorios de los trabajadores es una cuestión de democracia económica. La seguridad social no es un producto financiero más, porque nadie puede elegir libremente no envejecer, no enfermar o no enfrentar una vida laboral interrumpida.
Esta transformación previsional formó parte de un cambio más amplio. Salud, educación, vivienda, infraestructura y administración territorial fueron reorganizadas por la dictadura cívico militar mediante nuevas relaciones entre Estado, municipios, hogares y prestadores privados.
La municipalización de establecimientos educacionales y de atención primaria transfirió responsabilidades a gobiernos locales con capacidades tributarias y presupuestarias muy desiguales. La distancia entre Las Condes y La Pintana, por ejemplo, no puede describirse solo mediante el ingreso de sus habitantes: también debe observarse en la capacidad municipal para sostener pavimentos, espacios públicos, equipamiento comunitario y servicios próximos a la población. Es una desigualdad territorial que debe medirse con el Sistema Nacional de Información Municipal y contrastarse con Casen, sin convertir impresiones sobre una calle en estadísticas que todavía no hemos levantado.
La particularidad chilena es que estos cambios se presentaron como modernización administrativa y ampliación de la libertad individual, mientras los hogares asumían responsabilidades crecientes frente a sistemas de protección estratificados. No ocurrió un retiro absoluto del Estado: permaneció financiando, subsidiando, regulando y, en las crisis, asumiendo costos extraordinarios. Lo que cambió fue la distribución del poder de decisión y de las cargas de protección. En vez de desaparecer, el Estado se volvió, en numerosos ámbitos, garante último de arreglos cuya gestión cotidiana y cuyo beneficio empresarial podían quedar en manos privadas. La crisis de 1982-1983, las protestas nacionales iniciadas en 1983 y la posterior recuperación democrática obligan a recordar que este rediseño no se produjo mediante un pacto social libremente deliberado.
Desde 1990, los gobiernos democráticos han intentado reconstruir capacidades protectoras sin desarmar por completo la arquitectura heredada. La reforma previsional de Michelle Bachelet creó en 2008 un pilar solidario financiado públicamente. La administración de Sebastián Piñera estableció la PGU en 2022. La Ley 21.735 de 2025 incorporó nuevos componentes de seguro social y una cotización adicional de cargo del empleador. El DL 3.500, por tanto, no ha permanecido intacto, como suele afirmarse; ha sufrido reformas importantes. La pregunta más precisa es por qué la centralidad de la capitalización individual administrada por empresas con fines de lucro ha mostrado tanta resistencia política e institucional a transformaciones más profundas, incluso cuando la necesidad de complementos públicos se volvió inocultable.
El contraste con otros derechos sociales resulta sugerente. En educación, la Ley de Inclusión Escolar de 2015 limitó el lucro de los sostenedores que reciben subvenciones estatales y la gratuidad de la educación superior avanzó sobre exigencias de institucionalidad sin fines de lucro para acceder a ese financiamiento. En salud, la crisis judicial y regulatoria de las isapres obligó a una intervención legal intensa, mientras la Superintendencia de Salud registraba una reducción del 24,6% en sus beneficiarios entre septiembre de 2020 y septiembre de 2025. No son trayectorias idénticas ni prueban por sí solas que toda prestación privada sea nociva. Muestran, más bien, que la sociedad chilena ha debido revisar la idea de que entregar la organización de derechos sociales al mercado garantiza, por sí misma, universalidad, suficiencia y trato equitativo.
En este punto, Ulrich Beck y Zygmunt Bauman permiten formular una hipótesis más amplia. Beck advirtió que las sociedades modernas producen y distribuyen riesgos junto con la riqueza; Bauman describió cómo la inseguridad de la vida contemporánea se individualiza y debilita las certezas colectivas. En el Chile de la capitalización individual, el trabajador recibe una promesa de autonomía, pero debe enfrentar con su cuenta personal fenómenos que no controla: desempleo, cuidado familiar no remunerado, salarios bajos, crisis financieras y mayor longevidad. La supuesta libertad de elegir una administradora no equivale a poder elegir las condiciones materiales que determinarán la pensión. La sociedad transforma riesgos estructurales en responsabilidades biográficas y luego exige a cada individuo responder por aquello que, en gran medida, no decidió.
Las movilizaciones contra las AFP, mucho antes del estallido de octubre de 2019, hicieron visible esa contradicción. La encuesta del Centro de Estudios Públicos de 2019 registraba la preocupación ciudadana por las pensiones entre los principales problemas que el Gobierno debía abordar. La previsión no explica por sí sola el estallido; tampoco lo explican aisladamente la desigualdad territorial, el endeudamiento, la salud o la educación. Pero esas experiencias compartían algo: una percepción extendida de que el esfuerzo personal ya no bastaba para asegurar derechos básicos y de que las instituciones no traducían oportunamente ese malestar en cambios. La pérdida de legitimidad no comenzó con el alza de treinta pesos del transporte; ese fue un detonante en una sociedad que llevaba años acumulando frustraciones.
Hay una dimensión fiscal que el debate tampoco puede eludir. Si una parte creciente de la suficiencia de las pensiones depende de transferencias públicas, es legítimo preguntar de dónde provendrán los ingresos estructurales para sostenerlas durante el envejecimiento demográfico. La respuesta no consiste en afirmar, sin demostrarlo, que toda PGU se paga con deuda: el Estado recauda impuestos, financia gastos múltiples y la deuda responde al conjunto de sus ingresos y obligaciones. La propia Dipres ha advertido, sin embargo, que la dependencia del pilar no contributivo plantea presiones relevantes de sostenibilidad. La solidaridad requiere financiamiento permanente, y el costo político de comprometer prestaciones sin resolver su base tributaria también termina recayendo sobre las generaciones futuras.
Lo que está en discusión, entonces, no es la existencia del ahorro ni la utilidad de invertirlo. Tampoco una negación de los efectos de la demografía o del mercado laboral. Se trata de determinar qué finalidad ordena al sistema, qué información puede exigir la ciudadanía, cómo se distribuyen los beneficios de la intermediación financiera y quién responde cuando el resultado no cumple el estándar de protección prometido. Las pérdidas recientes del Fondo E demandan aclarar estrategias, riesgos y responsabilidades concretas. Las pensiones autofinanciadas demandan un examen todavía más profundo: el del diseño que convierte una obligación social en capital financiero, pero no asegura por sí mismo una vejez protegida.
La reforma de 1980 reorganizó al mismo tiempo la propiedad, el poder económico y la protección social. Sus resultados deben juzgarse en esos tres planos. Si el país es capaz de movilizar cientos de miles de millones de dólares con el trabajo acumulado de su población, pero necesita que el presupuesto público complete una parte sustantiva de sus pensiones, la pregunta central deja de ser si el mercado de capitales fue exitoso. La pregunta es a quién ha servido prioritariamente ese éxito y quién ha pagado, durante cuarenta y cinco años, el costo de convertir la seguridad social en una responsabilidad individual. Esa respuesta no puede quedar reservada a los directorios de las AFP. Pertenece a los trabajadores y a la democracia.
