Federico Aravana: Doctor en Ciencias Económicas y Sociales, mención Geografía, Universidad de Ginebra, Suiza. Actualmente, académico del Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica de Chile

José Orellana: Doctor en Estudios Americanos Instituto IDEA-USACH, Magister en Ciencia Política de la Universidad de Chile, Geógrafo y Licenciado en Geografía por la PUC de Chile. Académico de la Carrera de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Academia Humanismo Cristiano

En otra oportunidad nos referimos a esta situación, esto es, la transición a un nuevo orden territorial interno. Indicamos que el mismo se venía dando a ‘paso cansino’ desde la recuperación de la democracia y que había tenido un salto importante, aunque no suficiente, con la leyes que apuntaron a la regionalización más intensa, a propósito del traspaso de competencias y atribuciones a los gobiernos regionales, como también aquella que profundiza la descentralización, por lo menos la política, tras lograrse la elección popular de Gobernador/a Regional, sin perjuicio de la permanencia centralista que permite la forma ‘Delegación Presidencial’, todo ello logrado durante el segundo gobierno de la Ex Presidenta Michelle Bachelet, junto a la coalición Nueva Mayoría.[i]

También afirmamos que la nueva constitución debía hacer del territorio un elemento sustantivo desde la perspectiva de los principios de equidad y justicia territorial, en el entendido que era básico y necesario incorporar estos elementos para subsanar una de las más profundas brechas socioeconómicas, sociopolíticas y socioculturales a escala nacional, implicando una indignidad humana formalizada/visibilizada durante el Estallido Social pero de larga data en la historia política y social del país, reconociendo que, desde la recuperación de la democracia hubo avances por medio de políticas públicas en áreas sensibles como la Salud, Educación y Servicios Sociales en  general. En cuanto a las políticas territoriales el avance fue poco y la evidencia está en la brecha permitida en el centralismo v/s descentralización.[ii]

Es en esta perspectiva que algunos de los artículos que aparecen en el prometedor borrador de nueva Constitución, parecen recoger los conceptos antes indicados, por ejemplo, “Es deber del Estado proteger los espacios y ecosistemas marinos y marinocosteros, propiciando las diversas vocaciones y usos asociados a ellos, y asegurando, en todo caso, su preservación, conservación y restauración ecológica. La ley establecerá su ordenación espacial y gestión integrada, mediante un trato diferenciado, autónomo y descentralizado, según corresponda, en base a la equidad y justicia territorial”.[iii]

En otro acápite del borrador, referido a desarrollo territorial, se hace mención explícita y en rango constitucional relevar la importancia del territorio en una clave de planificación y principio de equidad territorial: “Es deber de las entidades territoriales, en el ámbito de sus competencias, establecer una política permanente de equidad territorial, de desarrollo sostenible y armónico con la naturaleza. Las entidades territoriales considerarán para su planificación social, política, administrativa, cultural, territorial y económica los criterios de suficiencia presupuestaria, inclusión e interculturalidad, integración socioespacial, perspectiva de género, enfoque socio ecosistémico, enfoque en derechos humanos y los demás que establezca esta Constitución”.[iv]

Continuando con lo anterior, se hace explicito también el componente de justicia territorial en orden a impedir que los territorios urbanos y rurales, históricamente postergados, sigan en esa condición: “El Estado garantiza un tratamiento equitativo y un desarrollo armónico y solidario entre las diversas entidades territoriales, propendiendo al interés general, no pudiendo establecer diferencias arbitrarias entre ellas, asegurando a su vez, las mismas condiciones de acceso a los servicios públicos, al empleo y a todas las prestaciones estatales, sin perjuicio del lugar que habiten en el territorio, estableciendo de ser necesario, acciones afirmativas en favor de los grupos empobrecidos e históricamente vulnerados. El Estado de Chile promoverá un desarrollo territorial equitativo, armónico y solidario que permita una integración efectiva de las distintas localidades, tanto urbanas como rurales, promoviendo la equidad horizontal en la provisión de bienes y servicios”.[v]

Ordenamiento del territorio

Otro artículo relacionado con los anteriores y que apunta a la dimensión operativa (política pública), para el logro de los anteriores aspectos consignados indica que, a propósito de la diferenciación territorial, el Estado deberá “generar políticas públicas diferenciadas y transferir las competencias que mejor se ajusten a las necesidades y particularidades de los entes territoriales, con los respectivos recursos. La ley establecerá los criterios y requisitos para la aplicación de diferencias territoriales, así como los mecanismos de solidaridad y equidad que compensen las desigualdades entre los distintos niveles territoriales”.[vi]

Existe una larga literatura y esfuerzos de política pública referidos al ordenamiento del territorio en las zonas costeras, cuestión que viene a ser refrendada, independiente de los desafíos de su aplicación, con la idea de maritorio, tema que también comentamos en otra oportunidad[vii]: “El Estado de Chile reconoce la existencia del maritorio como una categoría jurídica que, al igual que el territorio, debe contar con regulación normativa específica, que reconozca sus características propias en los ámbitos social, cultural, medioambiental y económico. Una ley establecerá la división administrativa del maritorio y los principios básicos que deberán informar los cuerpos legales que materialicen su institucionalización”.[viii]

Otro elemento interesante de abordar en esta dimensión de la territorialidad, es el referido a la solidaridad, noción que se vincula y fortalece con la de equidad y justicia, así “El Estado y las entidades territoriales deben contribuir a la corrección de las desigualdades que existan entre ellas. La ley establecerá fondos de compensación para las entidades territoriales con una menor capacidad fiscal. El organismo competente, sobre la base de criterios objetivos, sugerirá al legislador los recursos que deberán ser integrados a estos fondos. El Estado deberá realizar transferencias directas incondicionales a las entidades territoriales que cuenten con ingresos fiscales inferiores a la mitad del promedio ponderado de estas. La ley establecerá un fondo de contingencia y estabilización macroeconómica para garantizar los recursos de las entidades territoriales ante fluctuaciones de ingresos ordinarios”.[ix]

También aparece la ruralidad, dimensión territorial estratégica en el desarrollo del país, pero regularmente reducida en las intervenciones sociales, políticas (a menos que sean electorales) y de inversión pública. En este sentido, se indica en el borrador de la nueva constitución que “El Estado reconoce la ruralidad como una expresión territorial donde las formas de vida y producción se desarrollan en torno a la relación directa de las personas y comunidades con la tierra, el agua y el mar. El Estado promoverá el desarrollo integral de los territorios rurales. El Estado y las entidades territoriales facilitarán la participación de las comunidades rurales a nivel local y regional en el diseño e implementación de programas y políticas públicas que les afectan o conciernen”.[x]

Desde una dimensión más amplia y también apuntando a la generación de una nueva visión en lo referente al ordenamiento y la planificación territorial, el texto es otra vez explícito, proyectando sin complejos la idea de ordenamiento territorial, cuestión muy anclada a la de desarrollo territorial antes indicada, y que consigna en lo específico que “El Estado y las entidades territoriales tienen el deber de ordenar y planificar el territorio nacional. Para esto utilizarán unidades de ordenación que consideren las cuencas hidrográficas. Este deber tendrá como fin asegurar una adecuada localización de los asentamientos y las actividades productivas, que permitan tanto un manejo responsable de los ecosistemas como de las actividades humanas, con criterios de equidad y justicia territorial para el bienestar intergeneracional. La ordenación y planificación de los territorios será vinculante en las materias que la ley determine y realizada de manera coordinada, integrada y enfocada en el interés público, considerando procesos participativos en sus diferentes etapas. Los planes de ordenamiento y planificación contemplarán los impactos que los usos de suelos causen en la disponibilidad y calidad de las aguas. Estos podrán definir áreas de protección ambiental o cultural”.[xi]

Otro aspecto relevante y muy propio de las dimensiones aquí comentadas referidas al territorio, tiene que ver con el derecho a una vivienda digna, el cual, por definición básica, conlleva a la idea de territorio, estando muy anclado al derecho a la ciudad y al territorio, lo que aparece en el texto de la siguiente manera: “Todas las personas tienen derecho a habitar, producir, gozar y participar en ciudades y asentamientos humanos libres de violencia y en condiciones apropiadas para una vida digna. El derecho a la ciudad es un derecho colectivo orientado al bien común y se basa en el ejercicio pleno de los derechos humanos en el territorio, en su gestión democrática y en la función social y ecológica de la propiedad. Es deber del Estado ordenar, planificar y gestionar los territorios, ciudades y asentamientos humanos; así como establecer reglas de uso y transformación del suelo, de acuerdo al interés general, la equidad territorial, sostenibilidad y accesibilidad universal. El Estado garantizará la protección y acceso equitativo a servicios básicos, bienes y espacios públicos; movilidad segura y sustentable; conectividad y seguridad vial. Asimismo, promoverá la integración socioespacial y participará en la plusvalía que genere su acción urbanística o regulatoria. El Estado garantiza la participación de la comunidad en los procesos de planificación territorial y políticas habitacionales. Asimismo, promueve y apoya la gestión comunitaria del hábitat”.[xii]

Texto final de la Convención

Estas definiciones, entre otras, independiente de los ajustes que logre la armonización de la comisión encargada de tal tarea, permiten constatar, tal como las definiciones consignadas en opiniones anteriores, que la transición a un nuevo orden territorial no sólo se acelerará (de aprobarse el texto final), sino que instalarán un nuevo paradigma de cómo entender la persona humana situada en la territorialidad en la que realiza el desarrollo de su cotidiano, proyectos personales, colectivos como también políticos bajo una institucionalidad constitucional que sin lugar a dudas fortalecerá las tareas ya avanzadas, a saber, las políticas de desarrollo urbano y rural, así como las de ordenamiento territorial y los instrumentos de planificación territorial regionales y comunales. Damos por descontado que cada una de estas menciones (y no se han consignado aquí las referidas a medio ambiente), adquirirán otra altura de vuelo, en el momento que se consagre el Estado Regional, plurinacional e intercultural, conformado por entidades territoriales autónomas, en un marco de equidad y solidaridad entre todas ellas, preservando la unidad e integridad del Estado.  Esto, a todas luces, corresponde a un giro espacial de tremenda importancia para el país, que pondrá en el centro de futuras decisiones al territorio, ya nunca más entendido como un simple contenedor.

[i] https://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/2022/02/19/transicion-de-regimen-politico-territorial-de-chile-un-largo-proceso/

[ii] https://www.lemondediplomatique.cl/territorio-en-clave-constitucional-v-s-transicion-politico-territorial-por.html

[iii] https://plataforma.chileconvencion.cl/m/explorador/detalle?id=390 (art. 4, comisión forma estado)

[iv] https://interactivo.latercera.com/como-avanza-la-nueva-constitucion-chilena/comision-forma-de-estado/articulo-8-del-desarrollo-territorial/ (art. 8, comisión forma estado)

[v] https://plataforma.chileconvencion.cl/m/explorador/detalle?id=406&theme=dark (art. 9, comisión forma estado

[vi] https://interactivo.latercera.com/como-avanza-la-nueva-constitucion-chilena/comision-forma-de-estado/articulo-17-diferenciacion-territorial/ (art. 17, comisión forma estado)

[vii] https://www.elquintopoder.cl/videoblog/unpaisqueopina/maritorio-y-transicion-al-nuevo-orden-politico-territorial/

[viii] https://plataforma.chileconvencion.cl/m/explorador/detalle?id=1370 (art. 25, comisión forma estado)

[ix] https://plataforma.chileconvencion.cl/m/explorador/detalle?id=1598 (art. 16, comisión forma estado)

[x] https://plataforma.chileconvencion.cl/m/explorador/detalle?id=898 (art. 36, comisión forma estado)

[xi] https://plataforma.chileconvencion.cl/m/explorador/detalle?id=1638&theme= (Art. 51, comisión forma Estado)

[xii] https://plataforma.chileconvencion.cl/m/explorador/detalle?id=1158 (art. 7, comisión forma estado)

En diciembre de 1997, en la comuna de Lumaco (región de la Araucanía) fueron quemados tres camiones de empresas forestales. Comenzaba así, en el centenario conflicto entre el Estado de Chile y el pueblo mapuche, una fase marcada por la violencia política. En estos días, autores como Genaro Arriagada (El Mercurio, 8 de mayo) y Antonio Ramos (Pagina 19, 13 de mayo) se preguntan si lo que se desarrolla en la zona es una suerte de guerra de guerrillas. La interrogante tiene una doble importancia: primero, llamar por su nombre a lo que sucede en la región, y segundo (si ello es efectivo) la evaluación política de la disputa adquiere otro cariz, en particular, respecto a las políticas de seguridad.

Todo Estado tiene la obligación del control de su territorio haciendo uso de la fuerza legítima que le confiere el ordenamiento legal. En el caso de un régimen democrático, esta labor debe ser realizada respetando los Derechos Humanos, y en lo posible, con altos niveles de eficacia y eficiencia. Crecientemente, desde fines de los años 90 del siglo XX, esta función ha sido imposible de realizar en varias zonas de la IX región y algunos sectores de dos comunas de la VIII región (Biobío). La pérdida del control territorial se ha expresado en ámbitos tan diversos como la Justicia, la Salud, o la implementación del Censo.

La demanda mapuche es ampliamente compartida en la sociedad chilena. El despojo y los abusos sufridos por este pueblo en la segunda mitad del siglo XIX, provocó una inmensa deuda material y simbólica por parte de diversas instituciones de la República. Las políticas reparatorias (entrega de tierras, etc.) implementadas a lo largo del siglo XX, y en particular desde la recuperación de la democracia, fueron claramente insuficientes. Las movilizaciones y las tomas de predios han sido parte de la reacción de las comunidades a las limitadas iniciativas de los gobiernos democráticos de los años noventa a la fecha.

Un conflicto multifactorial como este, tiene actualmente en la seguridad una de sus dimensiones más urgentes. Hace una década lo describíamos como uno “acotado geográficamente, cíclico y con organizaciones identificables, donde los episodios de violencia aguda eran esporádicos”. Hoy en día estas aseveraciones han sido claramente rebatidas. Hay una evidente agudización de las acciones de violencia en el transcurso del tiempo. Sin embargo, no se trata de organizaciones de la magnitud de las colombianas, peruanas, u otras que han existido en la región. No obstante, vale la pega preguntarse si alguien se imaginaba a principios siglo, la magnitud de las acciones de violencia realizadas por las orgánicas mapuche.

Un ejercicio comparativo respecto las organizaciones armadas mapuche, nos lleva a encontrar semejanzas con movimientos etno-nacionalistas, tanto de América Latina (Zapatismo, EGTK) como internacionales (ETA Político-Militar o ETA Militar). Estos movimientos han tenido distintos derroteros, pero en general han demostrado escasa vocación negociadora, a diferencia de las guerrillas de tradición más claramente marxista (como el M-19 o las FARC). Las organizaciones mapuche también coinciden con otras experiencias de la región en la  tendencia a relacionarse con el delito común, básicamente por necesidades de financiamiento; de allí los vínculos con el robo de madera, de vehículos, o la producción y comercialización de drogas.

Hoy presenciamos una agudización de las acciones armadas. Lo anterior se manifiesta  en indicadores como la cantidad de víctimas ocurridas en los últimos meses (7 en total), el número de presos reivindicados por los grupos autonomistas (medio centenar), el despliegue de militares en dos regiones (por el Estado de Excepción Constitucional “acotado”) y, el aumento de la destrucción de maquinarias y equipos de las empresas forestales. Otras variables que se pueden agregar al diagnostico planteado por articulistas como Arriagada y Ramos son: a) el ostensible aumento del contingente insurgente, de acuerdo tanto al número de atentados, como a sus propias acciones de propaganda armada; b) la ampliación del abanico de acciones violentas; las que comenzaron con incendios, y hoy escalan al amedrentamiento de autoridades nacionales (como el ocurrido a la Ministra del Interior, Izkia Siches en Temucuicui) y los ataques sufridos por mapuche sindicados como “yanaconas” (a Santos Reinao y eventualmente el homicidio de Segundo Catril) y, c) la relativa superación de la capacidad de fuego de Carabineros y la PDI, instituciones que en general, no están entrenadas para acciones anti-guerrilleras  o anti-subversivas.

No obstante, los aspectos que singularizan a las organizaciones armadas mapuche son de mayor significación. Comencemos por su dispersión: al día de hoy existirían al menos 7 organizaciones que reivindican la lucha armada; algunas de ellas de perfil más tradicionalistas (“fundamentalista” se podría decir), y otras con rasgos guevaristas. Un elemento singular de esta experiencia armada son los vínculos que desarrollan los grupos con los instituciones ancestrales, y por tanto con las autoridades tradicionales de las comunidades. Sin embargo, tal vez el aspecto más importante lo constituye la división al interior del mismo pueblo mapuche, entre comunidades y organizaciones que reivindican las demandas históricas a través de métodos políticos (movilizaciones o actos de fuerza), con las prácticas desarrolladas por estas orgánicas, crecientemente militarizadas.

En la actual coyuntura, el aumento de las acciones violentistas podrían relacionarse a importantes acontecimientos políticos nacionales en curso: como intentar mejorar la posición negociadora frente al futuro proceso de diálogo anunciado por el Presidente Gabriel Boric; o una mayor visibilización de la demanda mapuche en el marco de la redacción de la Nueva Constitución, o incluso, incorporar en los procesos señalados una amnistía al creciente número de presos pertenecientes a las organizaciones armadas.

Sean cual sean las respuestas a las interrogantes planteadas, el escalamiento de la violencia por parte de los grupos mapuche, sólo entorpecerá el proceso de diálogo impulsado por las nuevas autoridades de gobierno. El ejercicio de acciones armadas por parte de uno de los actores representa una desventaja para los otros sujetos de la ecuación, para sus intereses y demandas. Otro motivo lo constituye la dinámica propia de una guerra de guerrillas, y su consiguiente combate. Así, la necesidad de aislar política y socialmente a estos grupos armados es fundamental para el éxito del proceso, largo e integral, que debe encausar la legitima demanda del pueblo mapuche; en el marco de una República, que por primera vez, reconocerá a los diversos pueblos que la integran.

El uso del término brecha de género (gender gap) se atribuye a Eleanor Smeal, activista política norteamericana, quien lo utilizó en la década de los ochenta para destacar las diferencias en el voto entre hombres y mujeres y su influencia en los resultados electorales. El alcance de este se ha ampliado, y, actualmente, la brecha de género analiza las diferencias que existen entre hombres y mujeres en ámbitos como nivel de participación, acceso a oportunidades, poder e influencia, beneficios, entre otros.

El fenómeno ha tomado notable significación con repercusiones en las esferas pública y privada, por ende, las instituciones de educación superior no son la excepción. Organismos internacionales como Unesco y OCDE revelan que si bien ha habido un incremento importante de mujeres en matrículas en educación superior -triplicándose a nivel mundial entre 1995 y 2018- existe preocupación por la igualdad de género en cuanto a la contratación, retención y promoción. Concurren, además, desigualdades en las carreras de ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas (CTIM), estas últimas carreras masculinizadas. Aunado a ello, solo el 30% de los investigadores son mujeres, aumentando así la brecha.

En Chile los cambios han sido más evidentes a raíz del movimiento feminista del año 2018, donde diversas formas de expresión, como marchas y tomas, pusieron en evidencia la necesidad de tomar medidas concretas en cuanto al acoso y la educación sexista. Desde el gobierno nacional, como desde las universidades del país, se han hecho manifiestas una serie de iniciativas tendientes a crear diagnósticos, políticas, órganos de representación y protocolos de actuación, para hacer de las instituciones espacios más seguros e igualitarios.

Todo este proceso es reciente y está en pleno desarrollo, por lo que el desafío de las instituciones está en sentar la institucionalidad, al tiempo que requiere acometer transformaciones culturales, de manera tal que la comunidad universitaria pueda concientizarse sobre un fenómeno que ha estado tradicionalmente invisibilizado.