Hay una paradoja en el municipalismo chileno que la igualdad jurídica entre comunas tiende a ocultar. Las municipalidades son gobiernos locales autónomos, poseen patrimonio propio, autoridades elegidas democráticamente y un conjunto relativamente semejante de responsabilidades hacia sus comunidades. Sin embargo, esa igualdad institucional descansa sobre territorios que no contienen cantidades equivalentes de riqueza, actividad económica, infraestructura ni necesidades sociales. Dos alcaldes pueden disponer prácticamente de las mismas facultades legales y, al mismo tiempo, gobernar cantidades radicalmente distintas de capacidad pública. Uno puede encabezar una municipalidad sostenida por propiedades de alto avalúo, grandes empresas, servicios financieros y abundantes ingresos propios; otro puede gobernar una comuna con menor base tributaria, una población mucho más vulnerable y una demanda considerablemente mayor por bienes y prestaciones públicas. Ambos son alcaldes, pero no administran la misma cantidad de Estado.
Esa diferencia obliga a desplazar la mirada desde el presupuesto municipal hacia la historia del territorio sobre el cual ese presupuesto se produce. La desigualdad fiscal local no comienza cuando un concejo aprueba los ingresos y gastos del año siguiente, ni puede explicarse únicamente por mejores o peores administraciones. Se construye previamente, en la distribución espacial de población, patrimonio, actividad empresarial, infraestructura y necesidades. Por eso la hipótesis que organiza este ensayo es más amplia: el municipalismo chileno contemporáneo se constituyó sobre una reorganización territorial que durante la dictadura combinó segregación socioespacial, concentración desigual de las bases económicas, transferencia de responsabilidades sociales hacia los gobiernos locales y fortalecimiento de un ejecutivo municipal centrado en el alcalde. La democracia modificó radicalmente la legitimidad política de esa estructura, creó importantes mecanismos redistributivos y de participación e incluso comenzó a retirar algunas responsabilidades históricamente municipalizadas, pero no reconstruyó desde sus fundamentos la geografía fiscal sobre la cual opera el gobierno local ni redistribuyó dentro de las comunas el poder con la misma intensidad con que democratizó la elección de sus autoridades.
No se trata, por tanto, de sostener que el municipio de 2026 sea el mismo diseñado bajo la dictadura. Sería históricamente incorrecto. Las elecciones municipales, la ampliación de los controles institucionales, la transparencia, el Fondo Común Municipal, la Ley 20.500, los nuevos fondos de equidad y la progresiva desmunicipalización educativa han cambiado sustantivamente el sistema. El problema que permanece es otro: hasta qué punto esas correcciones han modificado una distribución territorial de capacidad que se formó antes de ellas y cuánto han democratizado el poder que se ejerce una vez que los recursos públicos llegan a cada territorio.
Para encontrar el origen de esa pregunta hay que comenzar por Santiago a fines de los años setenta y principios de los ochenta. La transformación municipal coincidió con una profunda reorganización del espacio metropolitano. Se alteraron límites comunales, se crearon nuevas comunas y miles de familias que habitaban campamentos fueron desplazadas hacia determinados sectores periféricos. Aquello no fue simplemente una mudanza de viviendas. Una familia desplazada transporta consigo necesidades de educación, salud, transporte, empleo, servicios sanitarios, espacios públicos y equipamiento comunitario. Cuando el movimiento involucra a decenas de miles de familias, el Estado está redistribuyendo territorialmente una enorme demanda futura de capacidad pública.
La literatura sobre la transformación urbana de Santiago ha documentado ampliamente ese proceso. Las erradicaciones concentraron población vulnerable en determinados sectores del sur y poniente de la capital mientras otros territorios liberaban suelo que posteriormente podía incorporarse a dinámicas de valorización inmobiliaria. Al mismo tiempo, la reorganización comunal alteraba las fronteras dentro de las cuales serían contabilizadas población, propiedades y actividad económica. No es necesario sostener que existió un documento maestro cuyo propósito explícito fuera fabricar municipios fiscalmente ricos y pobres. La evidencia permite hacer una afirmación más prudente y, al mismo tiempo, más poderosa: políticas estatales concurrentes produjeron una distribución territorial en la cual la concentración de necesidades y la concentración de riqueza tendieron a separarse espacialmente.
La comuna empezó entonces a adquirir una significación que excedía la mera delimitación administrativa. Cada frontera determinaba qué hogares quedarían bajo responsabilidad de una municipalidad, pero también qué propiedades, industrias, comercios, servicios y futuras inversiones formarían parte de su base económica. La segregación residencial contenía así una consecuencia fiscal de largo plazo. El territorio que concentra hogares de menores ingresos y vivienda social puede necesitar más intervención pública y, simultáneamente, disponer de una base patrimonial y empresarial comparativamente menor desde la cual financiarla. En el extremo contrario, un territorio con propiedades valorizadas y concentración empresarial puede generar una capacidad tributaria muy superior a sus propias necesidades sociales.
Sobre esa geografía se instaló la municipalización.
La investigación de Verónica Valdivia permite entender que la reforma municipal de la dictadura tuvo un sentido político más profundo que una simple descentralización administrativa. El municipio fue concebido como un espacio privilegiado para materializar la subsidiariedad, focalizar políticas sociales y desplazar una parte importante de la relación cotidiana entre ciudadanía y Estado hacia la escala comunal. El nivel central mantenía la definición general de las políticas mientras la municipalidad adquiría protagonismo en su ejecución; la participación social debía concentrarse en problemas territoriales concretos sin necesariamente intervenir sobre las grandes decisiones estructurales. Esa transformación convirtió además al alcalde en una figura política crecientemente central, proceso que Valdivia denomina “alcaldización de la política”. (SciELO)
La importancia de esta lectura consiste en que obliga a abandonar la fórmula simplificada de “menos Estado”. El neoliberalismo municipal no supuso necesariamente la desaparición estatal. Supuso una reorganización selectiva de sus funciones. Una parte de la capacidad normativa, tributaria y estratégica permanecía centralizada; en cambio, la gestión cotidiana de necesidades comenzaba a descender hacia gobiernos locales. Educación y salud resultan especialmente ilustrativas. Valdivia señala explícitamente que la reforma transfirió hacia los municipios la administración de derechos sociales y de políticas focalizadas, mientras el diseño general continuó definiéndose desde el nivel central. (SciELO)
La educación mostró con particular claridad las consecuencias fiscales de ese movimiento. El municipio se convirtió en sostenedor y comenzó a administrar establecimientos, personal, infraestructura y funcionamiento cotidiano, mientras el Estado continuaba proporcionando recursos mediante la subvención y definiendo aspectos sustantivos de la política nacional. Allí se configuró gradualmente una estructura de dos pisos: una base financiada nacionalmente y una capacidad municipal adicional para complementar aquello que el financiamiento central no cubría o para mejorar las prestaciones más allá del estándar básico.
Y ese segundo piso dependía del territorio.
Un municipio con elevados ingresos propios podía absorber déficits, mejorar infraestructura, contratar apoyos adicionales o financiar programas educacionales propios. Otro, enfrentado a una base tributaria mucho menor y a una demanda social mayor, encontraba límites considerablemente más estrictos. La descentralización administrativa se convertía así en algo más delicado: una territorialización desigual del riesgo público. El Estado podía definir una política relativamente común, pero parte del costo de sus insuficiencias terminaba dependiendo de la capacidad fiscal del territorio sobre el cual aterrizaba.
La misma lógica, con diseños financieros diferentes, puede reconocerse en atención primaria de salud, programas sociales, infraestructura urbana y otras responsabilidades municipales. El elemento común no es que el Estado nacional haya dejado de participar, sino que el municipio adquiere responsabilidad operacional sin controlar de manera equivalente las grandes variables que determinan su financiamiento. En consecuencia, autonomía administrativa y soberanía fiscal no avanzan necesariamente juntas.
La paradoja se vuelve todavía más profunda cuando se observa desde abajo. Gabriel Salazar ha reconstruido una historia del municipio radicalmente distinta de aquella que comienza con sus competencias legales. Su punto de partida es la soberanía comunal: la capacidad histórica de comunidades territorialmente organizadas para deliberar, administrar recursos, resolver conflictos y gobernarse. En su lectura, la centralización del Estado chileno fue despojando paulatinamente a esas comunidades de poder político, reduciendo al municipio respecto de experiencias históricas de autogobierno y subordinándolo a una estructura estatal construida desde arriba. Su análisis del “municipio neoliberal” inserta precisamente la Constitución de 1980 y la descentralización posterior dentro de esa larga tensión entre comunidad y centralización política. (Universidad de Chile)
Salazar introduce de esta manera una distinción fundamental: municipalidad y comuna no son lo mismo. La primera es una organización pública; la segunda es una comunidad territorial. Por tanto, transferir poder desde Santiago hacia la municipalidad no significa necesariamente transferir soberanía hacia quienes viven en el territorio.
El problema adquiere entonces una dimensión política y también subjetiva. Un ciudadano puede relacionarse crecientemente con el municipio como usuario, beneficiario, postulante o solicitante. Necesita una beca, una luminaria, una solución habitacional, un arreglo vial, una subvención para su organización. Ninguna de esas preocupaciones es trivial. Constituyen la materialidad de la vida cotidiana. La transformación ocurre cuando aquella relación absorbe buena parte de la experiencia política y el ciudadano deja de concebirse principalmente como alguien capaz de intervenir sobre las reglas generales que producen sus problemas.
Las instituciones también enseñan políticamente. Enseñan dónde es posible intervenir y dónde comienza el ámbito reservado a otros. Si durante décadas una comunidad puede ser consultada sobre una plaza, una sede vecinal o un proyecto particular, mientras las reglas tributarias, educacionales o urbanas fundamentales permanecen fuera de su alcance, puede producirse una reducción de la expectativa respecto de lo políticamente transformable. Participar deja gradualmente de significar disputar las reglas y comienza a significar gestionar necesidades dentro de reglas establecidas.
Salazar no describe con ello una sociedad pasiva. Todo lo contrario. Su historia social subraya constantemente la capacidad de las comunidades populares para reconstruir organización incluso cuando las instituciones les niegan soberanía. Durante la dictadura, las poblaciones periféricas se convirtieron en espacios de solidaridad, organizaciones de subsistencia, movimientos de mujeres, agrupaciones juveniles, comunidades religiosas y protesta política. Precisamente allí aparece la paradoja: un territorio institucionalmente orientado hacia la administración de necesidades podía convertirse socialmente en lugar de recomposición del poder desde abajo. Su reivindicación del cabildo y de la comunidad parte de esa convicción de que el espacio local puede contener una capacidad política anterior y más amplia que la que reconoce el aparato municipal. (Revista INVI)
La transición de los años noventa agregó una nueva complejidad. La democracia recuperó libertades públicas, elecciones municipales y pluralismo político. Alcaldes y concejales dejaron de derivar su legitimidad de una estructura autoritaria y comenzaron a responder electoralmente ante la ciudadanía. Sin embargo, la nueva democracia heredó una geografía que ya había sido producida: comunas con poblaciones diferentes, patrimonios distintos, niveles heterogéneos de infraestructura, educación y salud municipalizadas y una base económica profundamente desigual.
Valdivia ha estudiado justamente esa continuidad durante los primeros gobiernos de la Concertación. Su conclusión es incómoda porque impide una lectura binaria entre dictadura y democracia: aunque la legitimidad del régimen político cambió radicalmente, el municipio continuó materializando elementos centrales de subsidiariedad, focalización y gestión local heredados de la reforma anterior. En sus investigaciones sobre Santiago, Las Condes y Pudahuel encuentra que la municipalización y la alcaldización sobrevivieron políticamente al régimen que las originó. (SciELO)
Puede decirse, entonces, que Chile democratizó los municipios antes de igualar las condiciones materiales bajo las cuales esos municipios podían gobernar.
Gonzalo Delamaza permite comprender qué ocurrió paralelamente con la participación. Su crítica a la democracia chilena de la transición no consiste en negar la existencia de mecanismos participativos, sino en observar cuánto poder efectivamente redistribuyen. En su estudio sobre diseños institucionales sostiene que el modelo de gobernabilidad configurado desde fines de los ochenta mantuvo la participación institucional en espacios de escaso poder, predominantemente consultivos y débilmente conectados con verdaderos espacios deliberativos. (Revista de Sociología)
Esa formulación resulta decisiva porque desplaza la pregunta desde la existencia de participación hacia su intensidad democrática. Un municipio puede realizar consultas, constituir consejos, convocar organizaciones o incorporar observaciones ciudadanas y, sin embargo, mantener concentrado el núcleo de la decisión presupuestaria y administrativa. La diferencia no está entre participación y ausencia de participación, sino entre participar sobre decisiones periféricas y compartir capacidad vinculante sobre decisiones centrales.
En esta zona Delamaza y Salazar se encuentran sin decir exactamente lo mismo. Salazar pregunta dónde reside la soberanía. Delamaza pregunta cuánto poder efectivo transfieren las instituciones participativas. El primero observa la comunidad desde una larga genealogía histórica; el segundo analiza el diseño contemporáneo de la democracia y la gobernanza. Ambos permiten identificar la misma tensión: la presencia de organizaciones y mecanismos participativos no garantiza que las comunidades controlen una proporción significativa del poder que opera sobre sus territorios.
Egon Montecinos introduce aquí una corrección necesaria. La participación tampoco puede idealizarse. Su investigación sobre presupuestos participativos demuestra que la capacidad de estos mecanismos depende de diseño institucional, voluntad política, recursos y conexión con las decisiones fiscales reales. Junto con Manuel Carrasco ha señalado que la Ley 20.500 no ha proporcionado por sí sola una infraestructura suficientemente robusta para profundizar la democracia participativa municipal y que ni siquiera vincula necesariamente estos procesos con fuentes fiscales que permitan aumentar su incidencia. (SciELO)
Esto resulta crucial para evitar dos reduccionismos. No basta distribuir más recursos entre comunas para democratizar el gobierno local, pero tampoco basta crear más espacios de participación si estos carecen de capacidad para intervenir sobre recursos significativos. La justicia fiscal sin democratización interna puede fortalecer al aparato municipal sin fortalecer a la comunidad; la participación sin capacidad fiscal puede terminar democratizando solamente la administración de la escasez.
La desigualdad fiscal constituye justamente el punto donde esta discusión histórica comienza a adquirir una expresión cuantificable. En la muestra de quince comunas metropolitanas que hemos reconstruido a partir de SINIM, los ingresos propios permanentes por habitante muestran diferencias extraordinarias. Las Condes bordea los $677 mil anuales por habitante; Cerro Navia alrededor de $30 mil y Puente Alto cerca de $49 mil. Las Condes obtiene, por tanto, más de veinte veces el IPP por habitante de Cerro Navia, aun cuando ambos municipios pertenecen al mismo sistema jurídico y deben responder frente a un conjunto relevante de necesidades locales semejantes.
La disparidad no puede atribuirse simplemente a población. Surge de aquello que está localizado dentro de las fronteras comunales. Propiedades de alto avalúo, sedes empresariales, comercio, servicios financieros, industrias, parques logísticos y vehículos producen bases tributarias distintas. Las Condes muestra una economía de servicios corporativos y financieros de elevada potencia tributaria; Pudahuel constituye un caso diferente, donde logística, industria, transporte y actividad aeroportuaria proporcionan una base económica importante a pesar de niveles de pobreza sustancialmente mayores; comunas como Cerro Navia presentan una estructura más dominada por microempresa, comercio y servicios de escala local.
La consecuencia teórica es importante: riqueza de los habitantes y riqueza económica territorial no son categorías equivalentes. Una comuna puede poseer actividad empresarial intensa y hogares vulnerables, o concentrar simultáneamente riqueza privada y riqueza corporativa. Lo relevante para la autonomía municipal es cuánto de esa estructura económica se transforma en base tributaria y cuánto de esa base permanece posteriormente disponible como ingreso propio.
El sistema chileno reconoce esta desigualdad mediante el Fondo Común Municipal. Y aquí es necesario abandonar una lectura demasiado simple que lo asimile al “chorreo”. El FCM funciona precisamente en sentido contrario: constituye un mecanismo institucional de redistribución. En nuestra muestra, la relación entre pobreza multidimensional e IPP por habitante es negativa, mientras la relación entre pobreza y FCM por habitante es claramente positiva. El Fondo está actuando, por tanto, como compensador.
El problema está antes.
Primero existe una distribución fiscal primaria territorialmente desigual. Después el sistema redistribuye parte de esos recursos. Es más preciso hablar de una arquitectura de concentración primaria y compensación secundaria.
Y la compensación importa mucho. Sin ella las diferencias serían bastante mayores. Pero redistribuir no significa igualar capacidades. Incluso incorporando FCM y otras fuentes, Las Condes dispone en 2025 de aproximadamente $1,33 millones de ingreso municipal total por habitante; Cerro Navia bordea $239 mil y Puente Alto aproximadamente $214 mil. La brecha disminuye, pero continúa siendo enorme.
Al introducir Casen 2024 aparece una asimetría adicional. Bajo la nueva medición comunal de pobreza multidimensional, Las Condes se sitúa alrededor del 5%, mientras Cerro Navia alcanza aproximadamente 36%, La Florida 36,9% y Puente Alto 22,2%. Las estimaciones comunales provienen del método SAE del Ministerio de Desarrollo Social y Familia y corresponden a la nueva metodología de pobreza multidimensional, por lo que no deben mezclarse mecánicamente con series antiguas. (Observatorio Social)
La combinación es políticamente significativa: algunos de los territorios con menor capacidad fiscal propia pueden enfrentar simultáneamente necesidades sociales considerablemente mayores. Esto es lo que podemos denominar asimetría fiscal de la necesidad. El desafío de justicia territorial ya no consiste solamente en redistribuir dinero, sino en relacionar la capacidad fiscal disponible con la carga funcional que cada municipio debe enfrentar.
Aquí la arquitectura actual obliga, sin embargo, a introducir una corrección histórica muy importante. El sistema no ha permanecido inmóvil. La educación pública, que durante décadas constituyó el ejemplo paradigmático de municipalización y transferencia desigual de riesgo, se encuentra hoy en proceso de desmunicipalización mediante los Servicios Locales de Educación Pública. A comienzos de 2026 había 36 SLEP en régimen y el calendario vigente contemplaba continuar expandiendo el sistema hacia los 70 servicios proyectados. Más de 640 mil estudiantes ya se encontraban bajo esta nueva institucionalidad. (Ministerio de Educación)
Esta reforma cambia una parte sustantiva del argumento. El Estado está retirando progresivamente desde la municipalidad una responsabilidad cuyo desempeño podía quedar excesivamente condicionado por la riqueza fiscal local. Pero no está simplemente regresando al centralismo ministerial anterior a 1980. Los SLEP crean una escala pública supracomunal que pretende separar en mayor medida la provisión educativa de la capacidad tributaria de un municipio determinado.
Esto permite formular una pregunta que excede a la educación: ¿cuál es la escala territorial apropiada para administrar cada derecho y cada servicio público?
La cercanía municipal puede ser valiosa para determinadas funciones. Pero cuando un derecho fundamental depende demasiado de la capacidad fiscal del territorio donde vive la persona, la descentralización puede terminar reproduciendo desigualdad. La Nueva Educación Pública puede ser interpretada precisamente como un intento de corregir una de las formas históricas de territorialización del riesgo.
La corrección, sin embargo, tampoco es lineal. Para municipios fiscalmente vulnerables, liberarse de una presión estructural sobre educación puede significar reducir exposición financiera. Para municipios ricos, perder la administración educativa puede significar renunciar también a una herramienta mediante la cual podían utilizar su abundancia fiscal para crear una segunda capa de prestación pública local. La misma función que opera como carga en un territorio puede actuar como capacidad adicional de política social en otro. Esa diferencia demuestra hasta qué punto la discusión sobre descentralización resulta inseparable de la desigualdad fiscal.
El impuesto territorial muestra el problema desde el otro extremo. Las municipalidades poseen autonomía financiera, pero no soberanía sobre las principales reglas que determinan una parte de sus ingresos. Tasas, avalúos, exenciones, reavalúos y mecanismos asociados al Fondo Común Municipal dependen fundamentalmente de decisiones nacionales. Una modificación orientada a proteger a determinado grupo de contribuyentes puede ser razonable desde el punto de vista individual y, simultáneamente, producir consecuencias sobre el financiamiento territorial.
Por eso las controversias recientes sobre exenciones y rebajas de contribuciones para adultos mayores contienen algo más que una discusión tributaria. Plantean una tensión entre justicia contributiva y justicia distributiva territorial. Puede ser justo evitar que una persona mayor con bajos ingresos enfrente una carga tributaria desproporcionada por el aumento del valor de su vivienda; pero si la merma resultante disminuye recursos que financian municipios vulnerables, el sistema necesita compensarla por otra vía. La discusión legislativa reciente ha debido considerar precisamente modificaciones de aportes provenientes de comunas de alta capacidad fiscal para evitar que beneficios tributarios individuales produzcan pérdidas regresivas en la redistribución municipal.
El ejemplo demuestra que una decisión tributaria nacional es también una decisión sobre cuánto Estado podrá desplegarse en diferentes territorios. La autonomía fiscal municipal es, por tanto, necesariamente condicionada.
Y esta constatación vuelve directamente a la dimensión política del problema. El presupuesto no produce solamente servicios. Produce también poder.
Una municipalidad con mayores recursos puede contratar más capacidad técnica, ejecutar más obras, financiar programas, otorgar subvenciones, intervenir espacios públicos, organizar actividades, desarrollar comunicaciones y responder con mayor rapidez a las necesidades vecinales. Esa capacidad material puede transformarse además en visibilidad política. Una obra financiada con recursos públicos se encuentra físicamente en el barrio, y quien aparece institucionalmente asociado a ella suele ser el alcalde.
La desigualdad fiscal se convierte entonces también en desigualdad de capacidad política de proximidad.
Aquí adquiere relevancia nuevamente la alcaldización estudiada por Valdivia. El alcalde chileno concentra dirección administrativa, iniciativa política y presupuestaria, legitimidad electoral directa y una capacidad comunicacional considerable. No gobierna sin contrapesos: el concejo posee atribuciones resolutivas y fiscalizadoras; existen Contraloría, tribunales, unidades de control y reglas de transparencia. Pero la posición institucional sigue siendo asimétrica porque el alcalde dirige la maquinaria administrativa que los demás actores deben fiscalizar.
El concejal puede exigir antecedentes, votar el presupuesto y controlar actuaciones, pero no dirige Finanzas, Jurídica, SECPLA, DIDECO ni las unidades comunicacionales. Esa diferencia genera una inevitable asimetría informacional. Cuanto más grande y sofisticado es el aparato municipal, más capacidad técnica requiere también quien pretende controlarlo.
La concentración de poder tampoco desaparece en municipios fiscalmente pobres. Simplemente cambia su naturaleza. La abundancia permite acumular poder mediante expansión de prestaciones; la escasez puede generar poder mediante la priorización de recursos limitados. Decidir qué barrio recibe primero una inversión, qué organización obtiene una subvención o qué programa continúa adquiere especial importancia política cuando no existe dinero suficiente para responder a todas las demandas.
Por eso el alcalde de una comuna rica y el de una comuna vulnerable pueden ejercer dos modalidades diferentes de poder: poder de expansión y poder de asignación de escasez.
La Ley 20.500 intentó incorporar una nueva dimensión a esta arquitectura al reconocer e institucionalizar la participación ciudadana en la gestión pública. Su importancia democrática es indiscutible. Sin embargo, el problema que Delamaza plantea continúa abierto: cuánto poder decisorio acompaña esa participación. El COSOC puede opinar, formular observaciones, conocer instrumentos y ejercer control social, pero no administra el presupuesto, no dirige la organización municipal y no posee una potestad equivalente a la del concejo. La institucionalidad participativa chilena sigue encontrándose mucho más cerca de la información, consulta y deliberación que de formas permanentes de cogobierno.
La investigación de Montecinos sobre presupuestos participativos refuerza precisamente este punto. La experiencia chilena muestra que los instrumentos capaces de otorgar a la ciudadanía poder directo sobre recursos son excepcionales, dependen fuertemente de voluntad política local y carecen de una articulación estructural con el sistema fiscal nacional. (SciELO)
Y aquí aparece probablemente la principal conclusión política de toda la investigación.
El municipalismo chileno contiene dos desigualdades superpuestas.
La primera ocurre entre territorios. El Estado reconoce gobiernos locales formalmente equivalentes, pero estos administran cantidades profundamente diferentes de capacidad fiscal y enfrentan intensidades distintas de necesidad social.
La segunda ocurre dentro del territorio. Una vez que la capacidad pública llega a la comuna, alcalde, concejo, burocracia y ciudadanía no disponen de un poder equivalente para decidir sobre ella.
El Fondo Común Municipal puede reducir la primera desigualdad. La Ley 20.500 intenta intervenir sobre la segunda. Los SLEP modifican la distribución del riesgo de una función histórica. Las reformas tributarias ajustan continuamente la relación entre contribuyente, municipio y solidaridad territorial. Son cambios importantes. Pero ninguno, por separado, reconstruye el conjunto de la arquitectura.
Por eso sería demasiado sencillo concluir que el municipalismo neoliberal diseñado durante la dictadura permaneció intacto. La democracia chilena lo ha modificado significativamente. Pero también sería demasiado optimista afirmar que aquella estructura quedó superada. Lo que aparece es una dependencia de trayectoria: las reformas posteriores operan sobre una geografía socioeconómica, fiscal y política previamente constituida, corrigiendo sus consecuencias sin necesariamente eliminar todos los mecanismos que las reproducen.
La pregunta normativa que emerge no consiste entonces en elegir entre centralización y descentralización. Una municipalidad demasiado dependiente del nivel central puede convertirse en simple ejecutora administrativa. Pero una descentralización que deje derechos y bienes públicos excesivamente condicionados por la riqueza local puede convertir el lugar de residencia en un determinante de ciudadanía.
Un municipalismo democrático exige encontrar otra relación.
Necesita autonomía suficiente para que las comunidades puedan decidir territorialmente, solidaridad fiscal suficiente para que esa autonomía no dependa de haber nacido en una comuna rica y mecanismos deliberativos suficientemente fuertes para que descentralizar poder desde Santiago no signifique simplemente concentrarlo posteriormente en la figura alcaldicia.
Aquí la noción de riqueza pública territorial adquiere todo su sentido. Una persona posee recursos privados, pero vive además dentro de una determinada cantidad de capacidad pública. Una familia vulnerable situada en una comuna fiscalmente rica puede beneficiarse de una segunda capa de protección municipal: infraestructura, educación complementaria, programas sociales, áreas verdes, cultura, deporte, seguridad o servicios adicionales. Una familia igualmente vulnerable que vive en un municipio fiscalmente débil puede enfrentarse simultáneamente a precariedad privada y menor capacidad pública local.
El territorio puede, por tanto, amortiguar o multiplicar desigualdades originadas en los hogares.
Y en ese punto la discusión sobre municipalismo deja definitivamente de ser un problema de administración. Se transforma en un problema de ciudadanía material.
La historia adquiere entonces una continuidad reconocible. Primero se distribuyeron territorialmente población, suelo, infraestructura y actividad económica. Sobre esa geografía se municipalizaron responsabilidades sociales. La transición democratizó posteriormente las autoridades locales pero heredó enormes diferencias fiscales. El Fondo Común Municipal desarrolló mecanismos de solidaridad capaces de reducirlas. La participación ciudadana abrió nuevos espacios de intervención, pero sin redistribuir completamente el poder. Los SLEP comenzaron a retirar una de las responsabilidades que más claramente exponía las consecuencias de la desigualdad fiscal municipal. Las discusiones actuales sobre contribuciones vuelven a demostrar que las decisiones tributarias nacionales pueden alterar la capacidad material de cada territorio.
Lo que permanece detrás de todos estos movimientos es una misma pregunta: cómo distribuye territorialmente el Estado chileno su capacidad para gobernar.
Y esa pregunta tiene necesariamente una segunda parte: quién gobierna esa capacidad cuando finalmente llega a la comuna.
Un municipalismo construido realmente desde abajo no puede resolver una dimensión ignorando la otra. Redistribuir más recursos sin democratizar las decisiones puede fortalecer gobiernos locales sin fortalecer comunidades. Ampliar mecanismos participativos sin asegurar recursos suficientes puede entregar a los ciudadanos capacidad para deliberar solamente sobre escasez. Descentralizar responsabilidades sin financiamiento adecuado puede volver a territorializar riesgos que pertenecen al conjunto de la sociedad. Y recentralizar todas las funciones puede vaciar al territorio de capacidad política.
El problema exige, por ello, pensar conjuntamente suficiencia fiscal, solidaridad territorial, escala apropiada de las competencias, capacidad institucional y distribución democrática del poder local.
Desde Valdivia, la pregunta es cuánto de la alcaldización y de la subsidiariedad territorializada permanece después de la democratización. Desde Salazar, cuánto poder soberano conserva o puede recuperar la comunidad frente al aparato estatal. Desde Delamaza, cuánto poder efectivo distribuyen realmente las instituciones participativas. Desde Montecinos, bajo qué condiciones esa participación puede convertirse en decisiones y recursos, y no únicamente en consulta.
La evidencia fiscal añade a esos lentes una dimensión material difícil de eludir: la democracia territorial funciona sobre cantidades profundamente diferentes de capacidad pública.
Tal vez ahí resida la contradicción más persistente del municipalismo chileno. Formalmente, un vecino de Las Condes, Cerro Navia, La Pintana o Puente Alto posee el mismo derecho a elegir a su alcalde. Materialmente, ese voto entrega control democrático sobre gobiernos locales con capacidades fiscales muy distintas. Y dentro de cada uno de ellos, la ciudadanía mantiene una incidencia mucho menor que el ejecutivo sobre la administración cotidiana de esos recursos.
La democratización pendiente del municipalismo chileno no consiste, entonces, simplemente en entregar más dinero a las municipalidades ni en transferirles nuevas atribuciones. Consiste en responder simultáneamente dos preguntas que durante demasiado tiempo se han tratado por separado: cuánta capacidad pública necesita cada territorio para que vivir en una determinada comuna no determine excesivamente la calidad del Estado al que se puede acceder, y cómo debe distribuirse democráticamente esa capacidad entre alcalde, concejo y comunidad una vez que llega al territorio.
Porque el problema final no es solo quién recauda ni quién gasta. Es algo más elemental: quién tiene capacidad de hacer Estado en el barrio y quién tiene poder para decidir qué Estado quiere construir allí.
